DERECHO

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LA BALANZA DE LA JUSTICIA

martes, 22 de febrero de 2011

LUCHAS DEL CAMPESINO Y LA LEY DE TIERRAS

LUCHAS CAMPESINAS Y LEY DE TIERRAS






La constitución de la republica bolivariana de Venezuela

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (en adelante, CRBV), es el documento vigente que contiene la Ley fundamental del país, dentro de cuyo marco deben ceñirse todos los actos legales. En ella se generan las instituciones, derechos y deberes fundamentales.

Se trata de un documento en idioma español. Se compone de un preámbulo, 350 artículos (ordenados en Títulos y Capítulos), y Disposiciones transitorias (para su implementación).

Fue redactado por la Asamblea Constituyente de Venezuela, constituida por 128 constituyentes, elegidos por votación popular con ese objetivo fundamental.

Se sometió a consulta popular su aprobación, por primera vez en toda la historia de Venezuela, el 15 de diciembre de 1999, recibiendo la aprobación con el 71,21% de los votos (2.820.556), el rechazo del 28,79% (1.141.792), y con la abstención del 54,06% (4.876.782).











El desarrollo endógeno campesino





Desarrollo endógeno es un modelo de desarrollo que busca potenciar las capacidades internas de una región o comunidad local; de modo que puedan ser utilizadas para fortalecer la sociedad y su economía de adentro hacia afuera, para que sea sustentable y sostenible en el tiempo. Es importante señalar que en el desarrollo endógeno el aspecto económico es importante, pero no lo es más que el desarrollo integral del colectivo y del individuo: en el ámbito moral, cultural, social, político, y tecnológico. Esto permite convertir los recursos naturales en productos que se puedan consumir, distribuir y exportar al mundo entero.

En una organización de este tipo existen individuos o recursos humanos idóneos en alguna rama del conocimiento y están dispuestos a poner ese conocimiento al alcance de los otros miembros de la organización, con el propósito de la transferencia tecnológica voluntaria para el crecimiento de todos. Esto redunda en el fortalecimiento, amplitud, integración y desarrollo de las capacidades individuales y en consecuencia la formación natural de equipos multidisciplinarios de trabajo que cooperan para el desarrollo armónico de la organización en un ambiente sistémico, simbiótico y sinérgico.

Hay otra visión sobre el desarrollo endógeno que lo presenta como una pregunta sobre los modos en que una comunidad puede desplegarse (des-arrollarse) en armonía con su entorno, entendiendo que este despliegue pasa por garantizar el despliegue de todos los seres humanos que forman parte de esa comunidad. En este sentido, el ser humano pasa de ser objeto de desarrollo a ser sujeto de desarrollo

Características del desarrollo endógeno

-El desarrollo endógeno en primer lugar es una alternativa ante el modo de vida integral implantado en la mayor parte del mundo basado en el dominio del mercado mundial representado en las grandes transnacionales petroleras tecnológicas y alimenticias, es una opción ecológica ante este modo de vida aniquilador y depravante donde se puedan integrar todos los elementos de una sociedad en torno a si misma. El desarrollo endógeno busca reconvertir la cosmovisión artificial creada por el neocolonialismo y el consumo irracional y cambiarlo una visión centrada en valores comunitarios que hagan mirar a las personas a su entorno local.

Uno de los objetivos principales de la aplicación del modelo de desarrollo endógeno es fomentar y establecer una sociedad capaz de contener en si misma los modos y medios de producción necesarios para cubrir la necesidades básicas y ampliadas de las personas que la integran, mediante la implementación de una serie de estrategias endogenizadoras que influyan lo cultural, lo económico, lo educacional y el uso e invención de tecnología.

A través del desarrollo endógeno se le otorga poder a las comunidades organizadas para que desarrollen sus potenciales agrícolas, industriales y turísticos de sus regiones; se reintegran todas aquellas personas que fueron excluidas del sistema educativo, económico y social por los gobiernos precedentes; se construyen redes productivas donde los ciudadanos participen activamente en igualdad de condiciones y disfruten un fácil acceso a la tecnología y el conocimiento; se le ofrece a las comunidades y a la gente común la infraestructura del Estado que había sido abandonada tales como los campos industriales, maquinarias y tierras inactivas, con el objeto de generar bienes y servicios por y para los mismos ciudadanos.

Sustentado en las capacidades y potencialidades locales, el desarrollo endógeno posibilita el control local, la toma local de decisiones y la retención local de beneficios (culturales, económicos, educativos, sociales...). De esta forma, es una ventana de oportunidad para la generación de capacidades en las comunidades que van mucho más allá de las económicas.

Objetivos de un Proyecto de Dasarrollo Endógeno.

[[Archivo:Promover,garantizar y fomentar el desarrollo armónico y coherente de las políticas, planes y proyectos del Ejecutivo Nacional, para el desarrollo endógeno, la economía comunal, colectiva y solidaria

Coordinar acciones con los demás organismos del Poder Público, directa o indirectamente vinculados a los objetivos del Fondo, en especial con aquellos cuyas competencias sean necesarias para garantizar la profundización y consolidación del desarrollo endógeno.

Promover la formación y asistencia necesaria a las organizaciones de la economía comunal y solidaria, para afianzar su desarrollo y consolidación como base fundamental y primaria del sistema económico nacional.

Promover el uso eficiente y responsable de los recursos que se otorguen para el financiamiento de planes y proyectos para el desarrollo endógeno.

Promover y contribuir con la capacitación y formación de las organizaciones de la comunidad y de la economía solidaria, impulsando su participación corresponsable en los planes y proyectos de desarrollo endógeno, así como en la contraloría social responsable.

Financiar planes y proyectos destinados a fortalecer la estructura y la capacidad productiva nacional, a través de organizaciones de la comunidad y de la economía comunal y solidaria, en concordancia con las políticas y planes que dicte el Ejecutivo Nacional sobre la materia.







.- La educación adaptada al medio campesino



Regionalización y diversificación

Otro aspecto muy importante de la democratización de los sistemas educativos es acercar la escuela a la sociedad y a sus necesidades concretas en cada lugar de que se trate. Por ello se hace necesaria la regionalización del sistema y la diversificación de la enseñanza, sin que tal medida suponga desmedro alguno en la calidad y, sobre todo, en los contenidos básicos que los alumnos deben aprender.

Se trata, en primer término, de dotar de posibilidades de actuación y de eficacia a la administración pública cercana a los ciudadanos, esto es, la de nivel departamental, provincial o estatal, delegando en ella las atribuciones que corresponden a la administración del Estado, como ocurre en los Estados federales. Con ello se acerca a las necesidades de los ciudadanos el nivel de decisión.

Pero también se trata de adecuar los planes de estudios a estas necesidades y a las vivencias de quienes habitan en el territorio o región en cuestión. Y no sólo los planes de estudio, sino también los textos escolares. Cuando existen textos escolares comunes para todo el país suele suceder que en ellos se ponen ejemplos que pueden no ser comprensibles para los alumnos de ciertos medios; en un simple problema de aritmética, si se hace referencia a la pesca o al tamaño de las redes o de los barcos, el niño del medio campesino no entiende lo mismo que si se le hablase de plantaciones, porque lo más probable es que nunca haya visto el mar. Por otra parte, es importante que los textos estén actualizados y acordes con la realidad que rodea al alumno; es conocida la anécdota de un profesor que, para explicar la figura literaria del tropo, utilizó un pasaje de Campoamor en el que se hacía una descripción del tren como el «monstruo de hierro que avanza con su penacho de humo» y sus alumnos no fueron capaces de saber a qué se estaba refiriendo el párrafo leído porque sólo habían visto locomotoras eléctricas.

Hay un ejemplo de la eficacia de acercar la escuela a los intereses de las comunidades, propiciando una diversificación de los planes de estudio. En 1981 los paeces, guambianos y coconucos, comunidades de la provincia colombiana del Cauca, crearon seis escuelas experimentales en las que se impartía una enseñanza distinta del currículo oficial, adaptada a sus necesidades y a su cultura, que finalmente fue admitida por la administración central. Con ello no sólo se evitó la deserción y el abandono, sino que años después tuvieron que crearse más de treinta centros escolares semejantes.

Sin embargo, la adaptación de los planes de estudios y de los textos al medio en donde la escuela está ubicada no puede traer como consecuencia una disminución de la calidad ni de los contenidos que son esenciales para la debida formación de los alumnos, sobre todo si se tienen en cuenta las exigencias en cuanto a la adecuada capacitación de los ciudadanos que traen consigo los procesos de integración supranacionales que están en marcha. Cuando se ha establecido un mercado común entre países que permite la libre circulación de personas y su contratación en otro país, los nacionales de uno determinado no pueden estar, en cuanto a su formación, en inferioridad de condiciones con los ciudadanos del país de acogida. Por ello, los planes de estudio de las naciones que conforman un mercado común deben proporcionar idénticos niveles de formación y capacitación profesional.

Posibilidades de acceso voluntario al sistema

Si la obligatoriedad de la enseñanza básica y, en su caso, de la enseñanza secundaria, debe llevar aparejada no sólo la gratuidad sino también la posibilidad de acceso al sistema para todos los ciudadanos, la democratización de la educación debe permitir que el sistema acoja a quienes, de una manera voluntaria, quieran proseguir sus estudios cualquiera que sea la edad que tengan.

Esto no sólo se refiere al hecho de que funcionen centros para la alfabetización y la educación básica de los adultos, sino también a que se organicen posibilidades para que quienes no han podido cursar estudios secundarios lo puedan hacer de manera voluntaria a través de cursos de educación a distancia o presenciales, e incluso organizando fórmulas de acceso a la universidad para personas que, reuniendo las condiciones de ingreso requeridas, tengan una edad superior a la normal para este tipo de estudios.

Igualmente, esto implica la posibilidad que debe ofrecerse a los ciudadanos de acceder a una formación permanente, a una formación recurrente, a cursos de actualización profesional o a cursos de reciclaje profesional que les permitan cambiar de actividad.

Posibilitar todo lo anteriormente expuesto es evidente que cuesta dinero y esfuerzos administrativos. Sin embargo, es la manera de democratizar los sistemas educativos y de hacer que todos los ciudadanos tengan iguales oportunidades para su formación. Luego, unos llegarán más lejos que otros de acuerdo con sus aptitudes y con sus esfuerzos. Pero esto es otro cantar. Lo importante dentro de la política educativa que debe desarrollar un Estado democrático es que exista igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos del país.

La educación de elite no está en contraposición con la democratización del sistema educativo. La que sí está reñida con la democratización de la educación es una educación de elite como la que existía hace años, fundamentada de modo exclusivo en la posición social del alumno y no en la propia capacidad. De hecho, en países de tradición democrática como el Reino Unido, los Estados Unidos o Francia funcionan centros de elite, como por ejemplo la Escuela Normal Superior francesa, por cuyas aulas han pasado numerosas personas que han destacado en el mundo de las finanzas, la política o el pensamiento. También las universidades, ante la masificación que vienen sufriendo, se han «inventado» el tercer ciclo y los cursos de postgrado que, en su mayoría -ya que algunos de estos cursos no deberían presentarse como tales-, constituyen una formación elitista.

Democratizar la educación no significa, en modo alguno, hacer de ella una tabla rasa a la baja.

No resisto referirme a un hecho vivido hace años: en los últimos tiempos del franquismo, un día me crucé en el madrileño barrio de Argüelles con una manifestación de estudiantes que poco después fue «convenientemente» disuelta por la policía. Los manifestantes iban gritando la frase «Los hijos del obrero, a la universidad». Me pareció bien lo que decían, pero inmediatamente pensé que los que tal consigna proferían no sabían ciertamente lo que era la universidad. Para un obrero que percibía que los universitarios obtenían las mejores posiciones en la sociedad, es lógico que aspirase a que su hijo lograra lo que él no consiguió. Pero tal aspiración, que es legítima sin duda, trajo consigo la masificación de las universidades y, con ella, la dificultad cada vez mayor de que los egresados encuentren la «salida» por la que tanto suspiran a la hora de escoger sus estudios y mientras los están cursando. Un título logrado en una universidad nunca significó más que una aptitud para ejercer una profesión liberal, pero no una garantía de «colocación». Lo que ocurre es que cuando el número de egresados es relativamente pequeño, como pasaba con la práctica del «numerus clausus», era mucho más fácil para un egresado universitario poder ejercer su profesión. La actual competencia hace que esto sea mucho más difícil.

Formación para la democracia

Los regímenes dictatoriales saben bien lo que es la captación de todos los medios a su alcance para lograr la sumisión de los ciudadanos a la figura del dictador y a su política. Uno de estos medios es la utilización del sistema educativo para mediatizar la opinión de los jóvenes y los niños que formarán las futuras generaciones, y mentalizarlos de manera que presten su adhesión incondicional a las ideas políticas del sistema de gobierno impuesto.

Para ello incluyen en los planes de estudio asignaturas tales como la de «formación política» o la de «formación del espíritu nacional», y, además, introducen una serie de elementos mediatizadores en otras materias de estudio como pueden ser la historia nacional o las ciencias sociales.

En las democracias se suele ser mucho más inocente en este aspecto y se descuida la utilización del sistema educativo para formar en democracia a los futuros ciudadanos.

No debe haber ningún reparo en la intencionalidad de la formación que se da a través de los sistemas educativos, siempre que en ellos exista una verdadera formación de la capacidad crítica de los alumnos, de tal manera que no se coarte la posibilidad que tienen de pensar libremente.

Por ello, los sistemas democráticos pueden propiciar una formación en democracia que debe ir algo más allá de la mera enseñanza de la Constitución y de los derechos ciudadanos en las aulas. De hecho, las democracias utilizan el sistema para proporcionar elementos de «educación cívica» que formen a los futuros ciudadanos en los principios de la vida democrática.

Sin embargo, en numerosas ocasiones no se pasa de una enseñanza teórica a una enseñanza práctica que «entrene» a los estudiantes en el diálogo y en la discusión ordenada, así como en la participación. Si se observan las discusiones acaloradas y sin sentido que se producen, por ejemplo, en las asambleas de propietarios de condominios o las actitudes autoritarias que a veces adoptan quienes tienen un cargo de responsabilidad vecinal, se comprenderá fácilmente que la mayoría de las personas adultas no ha tenido la suficiente formación que les permita desarrollar ciertas actividades sociales en las que se necesita una cierta capacidad de diálogo y de comprensión.

La práctica escolar de la participación y el autogobierno debería estimularse, a través de actividades circumescolares, como técnica de enseñanza para la futura vida ciudadana de los alumnos. Para una vida en democracia en la que pueda existir tolerancia, diálogo positivo y relaciones pacíficas entre los miembros de la sociedad. De esta manera, podrán contribuir los sistemas educativos a la formación de los ciudadanos para que sepan vivir en democracia.

Vivir en democracia

De nada serviría la democratización de la educación y la formación en democracia si luego los ciudadanos no fueran capaces de vivir en democracia.

Los distintos elementos que componen la sociedad y actúan en ella, llevan a cabo, con sus diversas acciones, una labor de educación difusa, no programada, pero que puede tener notables consecuencias en la formación de actitudes democráticas. Desde la familia, las asociaciones de toda índole, los centros de cultura y esparcimiento, hasta los medios de comunicación, se pueden convertir en agentes de formación o, por el contrario, en elementos de deformación que actúen en uno u otro sentido, aun sin proponérselo.

Vivir en democracia significa que pueda existir una total transparencia informativa y que los poderes oligárquicos, los poderes económicos y los poderes políticos no manipulen en su provecho la información que se da a los ciudadanos. Por otra parte, las televisiones que incluyen en sus programas algunas películas que contienen una excesiva carga de violencia están deformando a ciertas personas, que no saben distinguir la ficción de la realidad y que se dejan influir por las actitudes violentas, lo cual no favorece el clima de diálogo, tolerancia y paz que debe presidir las relaciones de los ciudadanos en una democracia. En este sentido ya ha habido, desgraciadamente, ejemplos de niños y adolescentes que han cometido crímenes y actos violentos calcados de las películas que acababan de ver.

Vivir en democracia significa que no existe una justicia susceptible de ser corrompida y que es capaz de aplicar la ley a todos por igual. Lo contrario crea un clima de total desconfianza en el poder judicial e incita a los ciudadanos a tomarse la justicia por su mano.

La corrupción es un mal que alcanza tanto a los regímenes dictatoriales como a los democráticos. La única diferencia está en que en estos últimos los delitos de corrupción pueden ser descubiertos y en las dictaduras resulta casi imposible que se saquen a la luz pública. La corrupción tiene un caldo de cultivo en funcionarios de la administración pública, policías, políticos, y, por supuesto, también en el sector privado, porque tan corrupto es quien se deja corromper como el que corrompe. La corrupción alcanza a veces a las más altas magistraturas del Estado, y ya hay casos en los que algunos presidentes de repúblicas democráticas han sido destituidos y condenados por haber cometido delitos de malversación o de tráfico de influencias.

Los gobiernos democráticos no deben ser débiles en manera alguna, porque el sistema democrático no significa que cada quien pueda hacer lo que quiera fuera del marco legal. Por el contrario, los Estados democráticos deben tener los elementos necesarios para poder combatir con eficacia males tales como el terrorismo, el narcotráfico, la xenofobia y el racismo, las bandas paramilitares y todo cuanto atente contra el medio ambiente, la salud de los ciudadanos y las buenas relaciones sociales, de manera que se pueda vivir en paz.

Si democratizar el sistema educativo y utilizarlo para enseñar democracia resulta fundamental para lograr la paz ciudadana, el respeto, la correcta convivencia y la tolerancia que deben presidir la vida en democracia, ello no tendría ninguna consecuencia si luego la sociedad no sabe vivir en democracia.

Por eso resulta tan importante la educación para la democracia como elemento ciertamente indispensable para que, tanto a nivel individual como a nivel social, podamos aprender la paz.









Análisis de la ley de tierras.

Organismos administrativos y judiciales.



La Reforma Agraria hoy.

Cuando han transcurrido 25 años de esa primera evaluación, es decir, a 35 años de iniciada la Reforma Agraria, la situación parece no haber cambiado substancialmente. El Informe Anual de Provea sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela, correspondiente al período octubre 1994 - septiembre 1995 hacía la siguiente reseña:

La ausencia de títulos de propiedad sigue siendo el principal problema que afecta a los medianos y pequeños productores, sin que se observen medidas claras tendientes a resolver esta situación.

De acuerdo a los resultados obtenidos por la Comisión Presidencial de Evaluación y Seguimiento de la Reforma Agraria, que evaluó los 35 años de implementación de la misma, solo una minoría de los campesinos sujetos a ella han obtenido sus títulos de propiedad definitivos.

En este sentido, el mencionado informe afirma que "... si apenas el 27% reportó disponer de este documento, no cabe duda de que aún existe una gran precariedad jurídica en el campo" (MAC: Evaluación de la Reforma Agraria. Caracas, 1995).

La actuación del Instituto Agrario Nacional (IAN), organismo rector de la reforma agraria y por ende poseedor de una ineludible responsabilidad en la regularización de la situación de la tenencia de la tierra de miles de campesinos, merece particular atención.

Establece el informe de la Comisión Presidencial: "La ocupación de tierras adscritas al IAN ha sido la vía para acceder a su posesión por muchos de los actuales productores, en tanto que, el reconocimiento de esta situación y su regularización ha sido lenta y ha carecido de continuidad".

En el caso de la reforma agraria, es obvio que ésta fue acometida sin tener la base que ofrece el catastro, aunque ello no constituía legalmente un impedimento para su implementación. Sin embargo, era de esperarse que el proceso de levantamiento de registros y control de tierras fuera paralelo al desarrollo de la reforma agraria. A 35 años de su implantación todavía existe ese gran vacío.

En 35 años la situación no ha cambiado demasiado, al punto que el Informe de Provea coincide con el del Cendes al señalar que una de las causas que explican los escasos logros en materia de reforma agraria es "la poca importancia que el sector agropecuario ha tenido y sigue teniendo en el país"6. Tanto el Cendes como Provea, en momentos históricos diferentes, concuerdan en señalar a la marginalidaddel sector y a la ausencia de una política que rescate la prioridad de la reforma agraria, como factores que han obstaculizado la realización efectiva de medidas destinadas a asegurar el derecho a la propiedad de la tierra y de la seguridad jurídica de la tenencia.

Premisas – Principios de la Ley de Tierras

• Principios Expuestos en la Ley

Según la introducción, la Ley pretende lograr una distribución más justa de las tierras rurales y aumentar la productividad del sector agrario. Se pretende eliminar el latifundio. Se pretende mejorar el uso de la tierra evitando la acumulación o tenencia de tierras ociosas que no cumplan una función social determinada, principalmente la seguridad agroalimentaria.

• Principios que deberían estar incluidos.

El principio de "banco de suelos" sería conveniente para el desarrollo sustentable rural. Se trata de reconocer el hecho que los suelos de vocación agraria pueden ser conservados bajo uso forestal, bien de vegetaciónnatural o plantaciones con fines de producción. En este último caso una plantación con turno de por lo menos cinco años, constituye una modalidad de mínima labranza, pues el suelo se altera solamente una vez cada cinco años y el uso de pesticidas puede ser evitado y el uso de fertilizantes puede producirse una vez por turno. Lógicamente, entre más largo el turno, mejor la conservación del suelo. En cualquier momento estos suelos puede ser reconvertidos al uso agrícola. Un monitoreo permanente de los suelos permitiría conocer los efectos reales sean éstos positivos o negativos, lo cual es muy poco probable, aun en el caso de especies como los eucaliptos.

• Análisis a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

La referida Ley contiene 281 artículos más 16 dispositivos transitorios y 3 dispositivos derogatorios todos ellos en 7 títulos y 34 capítulos. Se dispone la creación de tres instituciones administrativas más figuras o instancias judiciales.

El objetivo aquí es reflexionar sobre el impacto que dicha Ley tendrá sobre las actividades forestales, especialmente las productivas en el establecimiento y manejo de plantaciones y él maneo del bosque natural.

Podemos comenzar por señalar lo que en este momento tenemos a mano y lo que no tenemos.

Tenemos:

1) el texto de la Ley

2) una intención de buenos propósitos expuesto en el preámbulo, como es la justicia social rural y mejorar la productividad

3) experiencia no muy buena de la escasa implementación de leyes, especialmente cuando tocan intereses, (malas) costumbres, etc. (por ejemplo Ley de Tránsito)

4) también experiencia de algunos instrumentos jurídicos cuyos resultados reales han sido muy diferentes a los supuestos resultados deseados (intenciones), como podría ser lo relacionado con el alquiler de viviendas, y en cierto modo la legislación laboral

No tenemos:

1. el Reglamento correspondiente que pudiera clarificar algunas cosas

2. precedentes jurídicos "jurisprudencia" que ayude a interpretar las diferentes disposiciones (se supone que las diversas decisiones en el marco de la Ley de Reforma Agraria no son aplicables)

3. información de cómo se va a instrumentar la Ley ( interpretación de textos de artículos, las intenciones de los redactores vs. las de los eventuales ejecutores)

4. una apreciación de los verdaderos resultados que se obtendrán con la ejecución de la Ley

Es a este último aspecto lo que queremos acercarnos en este evento: una primera aproximación en lo referente al sector forestal

El sector rural es un sistema complejo:

• tierras

• actores

• recursos económicos

• ambiente económico, político y social en que se desenvuelve (el sistema rural inmerso en el sistema nacional)

Como sistema va a tener un comportamiento, especialmente una forma de responder a la implementación de la Ley

Resultado deseado (intención de la Ley) (entrada –input-)

Acción (instrumentación, ejecución) (entrada –input-)

El Sistema rural

Respuesta – Resultado real (salida –output-)

Sistema simple: más predecible

Sistema complejo: menos predecible Es más difícil pronosticar los resultados reales, es decir, la respuesta del sistema a las acciones



Comparación: respuesta real vs. respuesta esperada

(la intención, resultado deseado)

Entonces la preocupación es ¿cuál será el resultado real de la aplicación de la Ley? ¿Cómo responderá el complejo sistema rural venezolano? ¿Cómo responderá el sector forestal?

La complejidad puede apreciarse en lo referente a los dos elementos: las tierras y los actores

Las Tierras – según diferentes criterios de clasificación.

Criterio de tipo de uso: agrario vs. natural

Tierras sin vegetación natural (cultivos, terrenos en descanso)

Los rastrojos, aunque sean de vegetación natural secundaria se incluyen aquí

Bosques

Otros tipos de vegetación natural (sabanas, chaparrales, humedales)

No incluye los rastrojos

Criterio administrativo, jurídico (tipo de tenencia)

Propiedad privada con título

Propiedad privada por derechos

Baldío

ABRAE (y diversos parques, monumentos)

Concesiones forestales, mineras

Tierras municipales

Tierras comunitarias (indígena u otro)

Ejidos

Ocupación ilícita (ilegal) consolidada (más de "x" tiempo y desarrollo)

Ocupación ilícita (ilegal) no consolidada (menos de "x" tiempo)

Criterio de tamaño de predio

Latifundio

Finca independiente

Conuco

Criterio de productividad

Finca productiva

Finca mejorable

Finca ociosa

Criterio de capacidad uso – calidad de suelo, topografía aptitud ecológica

Clase de tierra calidad de suelo (Clases I, II, III, ... X)

Subclase de tierra

Calidad de sitio / categoría de productividad potencial

Especialmente en el establecimiento y manejo de plantaciones forestales.

Los Actores.

No es menos complejo es la diversidad de actores en el sistema rural:

Instituciones creadas por la Ley:

Instituto Nacional de Tierras

Instituto Nacional de Desarrollo Rural

Corporación Venezolana Agraria

Instituciones jurídicas

Tribunal Supremo de Justicia Sala Agraria

Tribunales agrarios

Funcionarios del Instituto de Tierras

Nacional

Regional / local

Unidades productivas agrarias

Campesinos

Ganaderos

Productores pequeños y medianos

Cooperativas (ejemplo Caparo y Ticoporo)

Unidades productivas forestales

Productores pequeños y medianos

Incluye pequeños desarrollos de plantaciones puras en lotes dentro de fincas agrícolas y pecuarias y desarrollo agroforestal

Empresas

Ministerios

MAC

MARN

Interior y Justicia / Defensa (orden público rural)

Organismos científicos, docentes, y de extensión

Universidades

FONACIT, IVIC

Gremios

Federación de Ganaderos (FEDENAGA)

Federación Campesina, sindicatos rurales

ASOPLANT

Sociedad de Ingenieros Forestales

Entes especiales conflictos

UTB Unidad Territorial de Base

Unidades de manejo de conflictos

Comités de tierra

Entes regionales descentralizados

Gobernaciones

Alcaldías

Organismos internacionales

BID, FAO

Entes irregulares

Elementos externos al sistema rural:

Políticos

Estabilidad (o inestabilidad)

Continuidad (o falta de continuidad)

Proceso electorales (con ingredientes demagógicos)

Sociales (especialmente población urbana)

Competencia por recursos del Estado

Demanda de productos agrícolas y forestales

Económicos

Política económica nacional (monetaria, fiscal, tributario, mercadeo, industria)

Acontecimientos internacionales (crisis asiático, argentino)

Economía Agropecuaria.

Se produjo una decadencia definitiva de la agricultura como consecuencia de la emigración de los campesinos a la ciudad y hacia los campos petroleros, por falta de una política de gobierno adecuada.

Se realizaron varios intentos de reforma agraria, hasta llegar a la reforma de 1960. Esta Ley de Reforma Agraria tuvo varios objetivos entre ellos transformar al país en sus estructuras agrarias, la eliminación del latifundismo por un sistema más justo que beneficiara a los campos, permitir la participación de los campesinos en el movimiento socio-político de la nación y por último el desarrollo de la tecnología en los campos para lograr mejor aprovechamiento de la tierra. Para que esta ley tuviese éxito era necesario el establecimiento del campesinado en las tierras.

Desafortunadamente, esta ley fracasó por varias causas como la tenencia de las tierras por parte de los latifundistas, desconocimiento de nuevas técnicas modernas, poca inversión en el sector, plagas y enfermedades que bajaron la producción, falta de un adecuado sistema de mantenimiento y la escasez de mano de obra.

Estos atrasos y problemas de la agricultura crearon serios problemas al desarrollo industrial y repercute de forma negativa en el nivel de vida de toda la población consumidora del país y Venezuela se ve obligada a importar productos que podrían ser producidos en el país como el maíz, caraotas, frutos y hortalizas.

Impacto Económico y Fiscal del Proyecto de Ley de Reforma.

La suspensión del Decreto con Fuerzade Ley, desde el punto de vista económico y fiscal, significa retrasar los posibles efectos del Decreto de Ley en un período de seis meses. El impacto fiscal se deriva de dar una solución integral a casi 400.000 productores y campesinos, a los cuales se dirige el esfuerzo financiero planteado en el Decreto. Dar atención al problema de este segmento poblacional requerirá un período de tiempo que se puede estipular en cinco años. Este es el período estándar que se utiliza cuando se formula un proyecto de reforma agraria. El impacto presupuestario de dar atención al sector se puede prorratear en 5 años, obteniendo de esta forma el impacto fiscal del período de un año. La experiencia internacional indica que hay varios niveles de atención al problema de estas familias de productores y campesinos.

El nivel de atención depende fundamentalmente de las restricciones presupuestarias y de la equidadde los programas de atención. Programas de menor nivel de atención permiten dar más solucionesbásicas expandiendo el número de beneficiarios, y por lo tanto son más equitativos. Generalmente, dentro de este esquema existe un nivel de atención mínima básicamente dirigido al combate de la pobreza. Este nivel mínimo de atención incluye salud, educación, y ciertos subsidios a los insumos agropecuarios. Un nivel de atención mínima se sitúa en promedio en los 2,5 millones de bolívares por explotación o familia. El segundo nivel de atención incluye las mejoras sociales del mínimo nivel, agregando aportes financieros para las mejoras de vivienda y de infraestructura. El segundo nivel tendría un costo fiscal de alrededor de 5,0 millones de bolívares por familia. Por último, el tercer nivel incluye la atención social y productiva, como se entiende el conceptode finca estructurada del Decreto con Fuerza de Ley N.1546. La experiencia de los proyectos de reforma agraria indica que los recursos necesarios para formalizar una unidad productiva estructurada es de alrededor de 21,00 millones de bolívares. El tercer nivel incluye la atención social (salud, educación e infraestructura) y la atención productiva a través de créditos para la adquisición de insumos y factores fijos de producción.

En cuanto a los ingresos del fisco por la aplicación de la Ley de Tierras, estos provendrán de la recaudación en concepto del impuestosobre tierras ociosas. El impuesto grava la infrautilización de tierras rurales privadas y públicas. Quedan exentos del impuesto las tierras cubiertas de bosques naturales, las tierras no aptas para explotación agropecuaria, las explotaciones de menos de 15 has cuyos propietarios sean agricultor principal y las tierras pertenecientes a órganos y entidades públicas que no estén explotadas por privados. A los efectos del impuesto se entiende por tierras infrautilizadas aquéllas con vocación agrícola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idóneo. Este rendimiento se define como el ochenta por ciento (80%) del promedio nacional por tipo de actividad.

Por ejemplo: si el rendimiento promedio de la soja es 1,2 ton por ha y el precio promedio nacional a los productos es 104.000 bolívares, el rendimiento idóneo por ha sería de 124.800 bolívares por ha; están sujetas al impuesto las tierras que no alcancen un rendimiento del 80% de los 124.800 bolívares, o sea 98.600 bolívares. La alícuota del impuesto será progresiva, partiendo del 1% para las tierras que alcancen entre 70-79.9% del rendimiento idóneo hasta el 12% para las tierras con rendimiento menores al 30% del rendimiento idóneo. Es necesario aclarar que la base imponible a la que se aplicará la alícuota es la diferencia entre el rendimiento idóneo y el rendimiento real. Siguiendo con el mismo ejemplo: si una tierra obtiene el 40% del rendimiento idóneo, entonces la base imponible será (124.800-49.920=74.880 bolívares); el impuesto en este caso será, 74.880 bolívares (base imponible) por 3% (alícuota), equivalente a 2.250 bolívares.

Dado un valormedio de la tierra para el cultivo de cereales y oleaginosas de 500.000 bolívares, el impuesto en este caso sería menor al 0.5% por ciento del valor patrimonial. Este porcentaje está muy debajo del que se aplica en el impuesto a los activos empresariales (1.75%), pero a su vez será un impuesto muy costoso en cuanto a recaudación. A diferencia de la actividad industrial y comercial, la actividad agropecuaria está dispersada en el espacio

y los rendimientos de producción son altamente variables. Estas características de la actividad agrícola, van hacer que la aplicación del impuesto a las tierras infrautilizadas sea compleja y requiera quizás de más recursos que los montos recaudados por el impuesto. Esta situación cambiará en el largo plazo, cuando se definan las poligonales agrícolas, debido a que se ampliará la base imponible con las tierras de potencial productivo.

El desarrollo agrícola dentro del marco político e Institucional Venezolano.

En nuestra opinión, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaría se enmarca en el esfuerzo de lograr mecanismos normativos eficaces que garanticen el mantenimiento de cierto orden y estabilidad, dentro del ámbito económico-social nacional caracterizado por el deterioro en los términos de intercambio, inestabilidad en los flujos internacionales de capital; así como una mezcla de perturbaciones externas y de orden político que contribuyen a generar alzas generales y sostenidas en los precios, tasas de cambio inestables y sistemas financieros frágiles; la existencia de grandes mayorías excluidas en situación de marginalidad y pobreza crítica en la población venezolana.

Si bien es cierto que se plantea al Estado como promotor de la producción y el abastecimiento del mercado interno en condiciones de transparencia y competencia, en un marco jurídico que otorgue a los agentes económicos instrumentos legales eficaces (Artículo 6), predomina lo que De la Cruz (10) denomina el estilo de administración democrático-populista, cuyos orígenes se remontan en la década de los años cuarenta Gómez (13) y que se profundizan a partir de 1958 con la caída del régimen militar de Marcos Pérez Jiménez.

La condición de burocrático-populista, se basa en la búsqueda de la colaboración de clases, utilizando mecanismos de distribución de la renta petrolera Romero (18), a través de asignaciones presupuestarias. Este rol jugado por el Estado en el proceso de desarrollo económico venezolano, lo convierte en un minimizador de los conflictos sociales, los cuales en vez de emerger como conflictos de clases, emergen como pugnas distributivas o demandas sobre organismos nacionales, estadales o municipales Brian, Levine y Rey (7). Es así, que al producirse el derrocamiento de la dictadura en 1958, el Estado venezolano debe atender dos grandes demandas según Ochoa, Valladares y Colmenares (19): ¨1) La promocióny estímulo de la economía por sustitución de importaciones y 2) Las demandas sociales reprimidas que están directa o indirectamente relacionadas con el modelo económico.

Ahora bien, se considera que en forma general este proyecto de ley res-ponde a las premisas arriba expuestas. Pero además de lo anterior, el texto está organizado en tornoa una estructura de presencias y ausencias, de tal forma que los autores se han propuesto llenar el vacío dejado por las legislaciones anteriores en esta materia. La estrategiacomienza en el primer párrafode las consideraciones previas y el Artículo 1 donde se expresa: ¨... se consideró elaborar un instrumento marco, consagratorio de principios y unificador de normas, bases jurídicas fundamentales sobre las cuales se sustentarán las políticas y programas que a partir de su promulgación deberán orientar el desarrollo agrícola del país.

Por otra parte, los autores, basándose en la norma constitucional, colocan al Estado como el ente garante y fundamenta su función reguladora en aquellas áreas que lo precisan, destacando especialmente su papel de promotor y de fomento, de coordinación, concertador, planificador y propiciador de la descentralización agrícola. Es decir, se parte de la ausencia de un sector empresarial capaz de liderar el desarrollo agrícola, o con la suficiente credibilidad como para contener los aspectos negativos del mercado.

Además, el Estado actuando en su papel de planificador del desarrollo, coloca al Ministerio de Producción y Comercializacióncomo el organismo público encargado de organizar el Sistema de Planificación Agrícola y Agroalimentaria, incluyendo al sector privado para el diseño de programas y proyectos, su evaluación y ejecución (Artículo 13). Más aún, la Ley Orgánica de Presupuestoanualmente asignará recursos suficientes para la ejecución de los programas de desarrollo agrícola en el ámbito nacional y regional (Artículo 9). En tal sentido, la COPRE señala que: ¨ En términos generales, la planificación en Venezuela ha sido una actividad técnica con participación limitada en los niveles decisorios y normativos de la Administración Pública. (9).

Por lo tanto, es pobre la vinculación entre lo que se ha planificado y la correspondiente acción administrativa operativa relacionada o no con el presupuesto fiscal asignado. Más bien la planificación ha propiciado mecanismos, según Ochoa, Valladares y Colmenares: Para propiciar la burocracia y la legitimación del Estado¨. Las razones por las cuales en Venezuela la planificación no ha alimentado los procesos de decisiones son según la COPRE los siguientes:

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Figura 1. Relación entre la política macroeconómica y la política agrícola.

¨En primer lugar, la relativa abundancia de recursos del Estado que ha permitido enfrentar sus obligaciones, sin necesidad de afinar la toma de decisiones. En segundo lugar, el sentimiento de transitoriedad en los cargos conduce por lo general a un pragmatismo, frente a los cuales, la planificación en su forma no tiene respuestas oportunas. En tercer lugar, la insuficiencia de mecanismos legalmente establecidos, para obligar a la participación y para permitirla en la práctica (9). Aún cuando el proyecto de ley reconoce el rol del mercado, la competencia (Artículo 6) y el papel de los compromisos y acuerdos internacionales, recogidos en el literal ¨c¨ del Articulo 2 del proyecto, el plan sigue siendo un instrumento de legitimación (11).

En lo referente al papel de coordinador y concertador, el Estado asigna nuevamente al Ministerio de Producción y Comercialización como ente rector de todo lo relacionado con la actividad agrícola y, a los fines de la integración armónica con las políticas generales de la República, coordinará las acciones que correspondan con el resto de los Despachos Ministeriales, las Gobernaciones y las Alcaldías (Artículo 7).

En este aspecto, a pesar de lo establecido en el Artículo 11 del proyecto (referido al proceso de descentralización a los niveles estatales y municipales), así como lo expresado en el Artículo 12 (referido al establecimiento de instancias de coordinación y concertación nacional entre las instituciones y los agentes públicos y privados), el proyecto de ley ratifica el carácter centralista de las decisiones en esta materia, debido a que encarga al órgano rector la potestad de establecer las respectivas instancias y la promoción de las acciones correspondientes a la implementación de la coordinación y concertación que se enuncia.

Lo anterior deja claro, que el proyecto abre las puertas al regulacionismo y la discrecionalidad. En primer lugar, porque es una ley marco y se espera que ésta norma sea complementada con legislación de carácter especial, tanto en materia financiera, comercial, de tenencia de la tierra, entre otras. Por otro lado, no evita, que el sistema formal de control (Capitulo II, Título VII, referido a las disposiciones finales) funcione debidamente y esto quizás se origine como lo mencionan Ochoa, Valladares y Colmenares: ¨...a los intereses de los sectores dominantes del partido y de sus amigos que al cumplimiento de la ley ¨ (15).

En resumen, se está nuevamente en presencia de una legislación cuya configuración ha originado un conflicto de intereses, tanto de los gremios del campo, como los de la banca y la agroindustria, amenazando en convertirse, siguiendo a Braudillard (8): ¨ En un puro juegode reglas flotantes y arbitrarias, un juego de catástrofe ¨. Sin embargo, se impone la garantía de respuestas ágiles y de cumplimiento legal y quizás moralque aseguren un marco de confianza para la inversión a la luz de los acuerdos suscritos, bajo los principios de la Organización Mundial del Comercio y otros acuerdos que en materia comercial ha suscrito Venezuela.

Desarrollo agrícola y financiamiento.

Al crédito agrícola se le puede considerar como una de las herramientasdel desarrollo en el sector agropecuario, entendido éste como un catalizador del crecimiento con justicia social, Urdaneta (21). En Venezuela, la estructura financiera se ha caracterizado por un predominio de instituciones financieras de depósitos, cuya característica esencial era efectuar operacionesactivas de corta duración; mientras que los requerimientos de capital para las empresas privadas no financieras optó por dos vías alternas: Mediante recursos que el Estado ha canalizado con el propósito de crear o capitalizar empresas (a través de entes como la Corporación Venezolana de Fomento, Corpoindustria, Bandagro, etc.) o por medio del financiamiento externo. Bello (6). El sector agrícola venezolano no fue una excepción. De hecho, la acción institucional en materia de financiamiento a largo plazo para éste sector tiene antecedentes como: Fondo Nacional del Café (fundado en 1959); Almacenes Agropecuarios (fundado en 1962); Fondo de Desarrollo Algodonero (fundado en 1962); Fondo de Desarrollo Frutícula (fundado en 1966); Banco de Desarrollo Agropecuario (fundado en 1967); Fondo de Crédito Agropecuario (fundado en 1974); FRONCREI (fundado en 1974), entre otros. También se adoptaron medidas de política monetariapara fomentar el financiamiento, como fue por ejemplo, el Decreto No. 1249, de octubre de 1975, que obligaba a la Banca Comercial, BANDAGRO y el ICAP a destinar una parte de sus recursos al financiamiento del sector y el establecimiento de tasas de interés preferenciales.

Lo cierto es, que tanto el sistema de banca de segundo piso (Fondos del Estado) como de los bancosde primer piso, especialmente los bancos comerciales en su conjunto hacen que el desarrollo agrícola carezca de una base institucional e instrumental suficiente y después de la crisis financiera de 1994, precaria. Además, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria (16), enfatiza la utilización de organismos como el FCA o FONCREI para el financiamiento a largo plazo de éste sector y de la Banca Comercial para el financiamiento del Capital de Trabajo y Créditos para producción de Leche o Carne entre otros productos. Es decir, el proyecto no explora nuevas formas de financiamiento, ratificándose la persistencia de una insuficiente estructura institucional para el financiamiento del pequeño y mediano productor en un ambiente de inestabilidad en el mercado de dinero.

Ahora bien, ¿cuáles fueron las razones para que el sistema financierotanto público como privado, de primer piso y de segundo piso se vean imposibilitados de financiar el desarrollo agropecuario venezolano actual? Desde el punto de vista de los organismos de financiamiento del sector público como BANDAGRO, fue intervenido un 12 de enero de 1981 como consecuencia de sus reiteradas infracciones a la Ley de Bancos y otras Instituciones de Crédito y por haber incurrido en situaciones agudas de iliquidez (debido principalmente a que un porcentaje elevado de su cartera estaba inmovilizada), que podrían ocasionar perjuicios para sus depositantes y acreedores. Posteriormente, el 22 de enero de 1991, el Ejecutivo Nacional le revocó la autorización de funcionamiento. Urdaneta (20).

Por otra parte, organismos como el FCA o el FONCREI presentan las siguientes limitaciones:

1. Dependen, en un porcentaje importante, de las asignaciones presupuestarias.

2. Por ser bancos de segundo piso, delegan la responsabilidad del otorgamiento del crédito al banco de primer piso.

3. El tiempo necesario para procesar los trámites es largo, debido a que este tipo de organismos no cuenta con sucursales al menos en las principales capitales del país.

4. Los productores consideran que las tasas de interés, la cual es un promedio de las tasas activas de los bancos comerciales privados más importantes del país, son elevadas.

5. En el caso del FCA, el diferencial de intereses entre lo que el intermediario financiero (banco de primer piso) cobraría (a una tasa de interés de referencia de los 6 primeros bancos comerciales) y lo que el fondo recibe (por los fondos suministrados a una tasa de interés que sería igual a la tasa promedio de los depósitos de ahorroy a plazo fijo a 90 días de los seis primeros bancos), es insuficiente para cubrir sus costos financieros y operativos. Por esta razón la banca comercial no se encuentra estimulada a otorgar créditos por esta vía, aun cuando si el diferencial promedio anual fuese inferior al 5%; el F.C.A. procedería a compensar en estos casos la diferencia a favor de los intermediarios.

No obstante, se deben mencionar una serie de razones, que desde el punto de vista de los beneficiarios de los créditos agrícolas y de los ejecutivos bancarios, han incidido negativamente en la recuperación del crédito agrícola:

1. Falta de coordinación de los programas crediticios agropecuarios con los de desarrollo.

2. Inspección y supervisiónineficaz de las garantías dadas al instituto crediticio.

3. Destino del crédito hacia otros fines.

4. Apatía de los ejecutivos bancarios de adoptar medidas drásticas para la recuperación de créditos.

5. Falta de disciplina en la responsabilidad contraída a la hora de cancelar las deudas.

6. Carencia de normas severas en el análisis de los créditos y proyectos.

7. Comités de bancos comerciales, que en gran medida, aprobaban solicitudes de créditos a los productores alejados de las normas y principios fundamentales de análisis económico-financiero.

En el caso de los Bancos Comerciales, su situación los coloca como un mal necesario. Esta situación se patentizó después de la crisis financiera y de la eliminación de la tasa agrícola y otras preferencias para el sector agrícola. En este sentido, la dificultad de financiarse vía banca comercial se encuentra en:

1. Tasas de interés elevadas, pero sobre todo, inestables, debido a factores de orden macroeconómico.

2. Endurecimiento de las exigencias a la hora de solicitar financiamiento, gracias a la nueva normativa de la Superintendencia de Bancos en esta materia.

3. Las condiciones de negociación, tanto en plazos como en garantías, son más exigentes tomando en cuenta que los contratosbancarios en esta materia son unilaterales, de adhesión y reales entre otros caracteres jurídicos Azuero (3), dado que a partir de que el banco hace entrega del dinero, el cliente productor corre con todas las obligaciones emanadas de ese contrato.

En consecuencia, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria no hace planteamientos novedosos en materia de financia-miento agrícola y lo deja casi todo en manos de la banca privada comercial o universal, cuyos intereses, por la naturaleza del negocio agrícola y de la banca no coinciden sino para cierto tipo de financiamiento a corto plazo y no para el pretendido desarrollo que trata de impulsar el proyecto. Ahora bien, se debe hacer esfuerzos para que el financiamiento agrícola se fundamente sobre bases más diversificadas, donde puedan entrar otro tipo de instituciones de carácter financiero como son, por ejemplo, las Cooperativas de Crédito Agrícola y los Fondos Regionales de Financiamiento Agrícola.

Nuevas Alternativas de financiamiento Agrícola: La experiencia del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento Agrícola (IDFA-Zulia). A pesar que el proyecto de Ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria, en su artículo 3 literal ¨f¨ y artículo 46, preveen la descentralización de aquellos servicios relacionados con el sector agrícola y la creación de los fondos estatales o regionales para el desarrollo integral de la actividad agrícola, ya se cuenta en la actualidad con esta experiencia, materializada en el IDFA. El Instituto para el Desarrollo y Financiamiento Agrícola (17), es un fondo creado mediante una ley regional sancionada el 19 de enero de 1996 por la Asamblea Legislativa del Estado Zulia y publicada en Gaceta Oficial No. 97 Extraordinaria. Este fondo adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, de carácter autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del fisco regional (Artículo 1 y 2 de la ley del IDFA).

Tiene como misión, contribuir a través de sus programas de apoyo crediticio al productor agropecuario, con el incremento de la producción, la productividad y la rentabilidad de este sector con la finalidad de lograr alcanzar progresivamente la seguridad alimentaria necesaria para la soberanía y el desarrollo competitivo del sector agrícola en el ámbito regional y nacional.

Dentro de los objetivos prioritarios de este instituto, contemplados en el artículo 4 de la ley del IDFA (17), se destaca: la promoción y desarrollo de la actividad del pequeño y mediano productor rural de los subsectores agrícola animal, vegetal, pesquero y forestal; así como también el desarrollo de la artesanía y la pequeña agroindustria local. Además, la ley destaca el establecimiento de convenios de asistencia técnica y científica a los pequeños y medianos productores rurales, con organismos tales como el Instituto Agrario Nacional (IAN); Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), ICAP, Corpozulia, Planimara, Gobernación del estado Zulia, Universidaddel Zulia y otras universidades del estado (Artículo 10 ley del IDFA).

Según el artículo 9 de la ley del IDFA (17), el destino de los créditos otorgados se dirigirán preferentemente a las labores de preparación de actividades agrícolas; adquisición de insumos, equipos y maquinarias agrícolas además de semovientes; siembra y comercialización de los productos, sin olvidar lo referente a la construcción y el mantenimiento de infraestructura. Un hecho importante a destacar es que el IDFA actúa como ejecutor y cooperador del Sistema Nacional de Financiamiento Agrícola (SINFA), captando para la inversión agrícola regional, los recursos financieros disponibles en las diferentes fuentes regionales, nacionales e internacionales y mantiene, asimismo, convenios de cofinanciamiento con el Fondo de Crédito Agropecuario (FCA).



Organismos administrativos

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA)1, producto de la reforma efectuada por la Asamblea Nacional en mayo de 2005 al Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario dictado por el Presidente de la República conforme a la habilitación efectuada por la Asamblea Nacional para “Dictar medidas con el fin de garantizar la titularidad, régimen de tenencia y uso de la tierra, como un elemento de desarrollo rural…”2, fija como objetivos primarios establecer las bases del desarrollo rural integral y sostenible, la planificación de la actividad agraria de manera estratégica, democrática y participativa; asegurar la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentarias de las generaciones presentes y futuras (LTDA, 2005: artículo 1). El cuerpo legal precisa los medios para lograr sus propósitos, dentro de los cuales resaltan la eliminación del latifundio, la afectación del uso3 de todas las tierras públicas y privadas con vocación para la actividad agroalimentaria, la propiedad agraria especial o sui generis, entre otros.

En orden a la consecución de los objetivos propuestos y aplicación de los medios indicados se crean tres entes administrativos con forma de institutos autónomos. Dichos entes son el Instituto nacional de Tierras (INTI), el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) y la Corporación Venezolana Agraria (CVA), a los cuales se les atribuye un objetivo principal y un conjunto de competencias que tienden al logro de dicho objetivo.

En el ejercicio de las competencias atribuidas a los entes agrarios se pueden llegar a establecer una serie de relaciones o vínculos con los particulares, especialmente con los propietarios, ocupantes o poseedores agrarios, y de dichos vínculos derivar decisiones bajo la forma de actos administrativos, que pueden incidir de manera positiva o negativa en la esfera de derechos de los particulares.

Lo expresado determina la existencia de relaciones jurídico-administrativa que deben desarrollarse a través de un procedimiento, el cual actúa en garantía de los derechos de los particulares frente a las potestades y prerrogativas de Administración, y en garantía de ésta última.

En la LTDA se regulan cinco procedimientos administrativos, a saber, la declaratoria de tierras ociosas o incultas, la certificación de finca productiva, la certificación de finca mejorable, la adjudicación de tierras, y el rescate de tierras, sin contar el procedimiento expropiatorio, el cual comprende una fase administrativa y otra jurisdiccional. Los procedimientos indicados constituyen objeto de estudio dentro del presente trabajo el cual pretende determinar si los procedimientos administrativos agrarios establecidos en la ley garantizan los derechos de los particulares que en un momento específico pueden relacionarse con la Administración Pública agraria venezolana.

El método empleado parar el desarrollo del trabajo es el método analítico. La investigación es de carácter documental y atiende a la doctrina agraria, y administrativa nacional; la legislación; y. la jurisprudencia, especialmente la emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia entre enero de 2002 y mayo de 2005.

1. El derecho al debido procedimiento administrativo

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), consagra el denominado derecho de petición en su artículo 51 al reconocer a toda persona el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad y a obtener oportuna y adecuada respuesta.

En el mismo texto constitucional se establece el principio al debido proceso en todas las actuaciones administrativas (CRBV, artículo 49), principio que va a permitir instrumentar el referido derecho de petición. De tal forma, que toda petición presentada ante la Administración Pública debe transcurrir necesariamente por un procedimiento, el cual se configura como un medio idóneo para concretar el derecho de petición y lograr que la Administración sea eficaz, transparente, imparcial y actúe con apego al derecho, pues permite despersonalizar la relación Administración-ciudadano o administrado, haciendo desaparecer los vínculos personales.

Así las cosas, el procedimiento administrativo se erige como una de las garantías de los derechos de los particulares cuando se vinculan con la Administración Pública en una relación en la cual ésta última actúa en ejercicio de potestades y no de derechos, en definitiva en una relación en función del interés público.

2. Presupuestos procedimentales: relación jurídico-procedimental

La existencia de la relaciones jurídico-administrativas sólo se conciben dentro del Estado de Derecho que nos rige, en el cual, se produce, el sometimiento de la Administración Pública al Derecho, y, el reconocimiento de una situación jurídica de los administrados, frente a la Administración Pública, que aquellos pueden sostener y hacer valer jurídicamente (Araujo Juárez, 1998).

En la relación jurídico-administrativa la Administración Pública y el particular resultan vinculados, y a la obligación de una de las partes corresponde un derecho o una potestad de la otra parte. Así las cosas, la ecuación relacional se establece entre posiciones de poder y posiciones de deber, la primera posición activa de poder, influye en la posición pasiva o de deber, la cual aparece así influida por la otra (Araujo Juárez, 1998).

Por una parte, la Administración se presenta en estas relaciones armada con sus potestades generales: reglamentaria, impositiva, expropiatoria, policial, sancionatoria, entre otras, que la Ley le atribuye por su condición de tal; y por la otra, el particular mantiene, en estas situaciones de aparente sujeción general, posiciones activas capaces de imponerse a la Administración, de modo que en realidad la situación no puede describirse sino en un entramado de posiciones activas y pasivas para las dos partes (García de Enterría y Fernández, 1998).

En tal sentido el procedimiento administrativo en la practica traduce una relación jurídica entre la Administración Pública y el administrado de naturaleza procedimental, por tanto no se reduce a ser una mera ordenación técnica de la actividad de una pluralidad de sujetos (y de órganos), sino una relación jurídico-procedimental que se traba entre la Administración Pública que tiene la condición de parte y donde se coordinan las distintas intervenciones en torno a un vínculo dinámico y evolutivo, desarrollado en derechos, obligaciones y cargas, que se mantienen a través de las distintas fases o momentos cronológicos de dicho procedimiento hasta culminar con la decisión final.

En los procedimientos en sede administrativa establecidos en la LTDA se establece un vínculo sujeto a la regulación del Derecho Agrario y el Derecho Administrativo formal, lo que presenta una relación jurídico-administrativa agraria, en la cual la Administración, representada por entes de la Administración Pública agraria venezolana, en la cual destaca por sus atribuciones el INTI (INTI), se encuentra en una situación de poder, por tanto puede: actuar, oponerse o exigir de los particulares una acción, una abstención o el soportar una acción. La Administración Pública agraria se haya en ejercicio de potestades, por tanto en una relación en función del interés público.

Esas potestades, como lo ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 22 de marzo del 2004, Caso: Sociedad Civil Agropecuaria Guanaca, ubican en una posición exorbitante “… a la Administración respecto de la situación jurídica de los particulares imposibilitados de hacerse justicia por propia mano…” por lo cual se requiere “…con mayor razón, un efectivo respeto a las garantías y derechos de los particulares afectados por la aplicación del mismo, esto es, de todas las personas cuya situación va a ser modificada, innovada, por la Administración en ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por el ordenamiento”.

La doctrina ha señalado distintas clasificaciones de los elementos de la relación jurídica en general, pero en cuanto a los elementos de la relación jurídico-procedimental Araujo Juárez (1998) y Leal Wilhem (2001) coinciden al señalar que dichos elementos son: los sujetos, el objeto, el contenido, y origen.











El Congreso de la República de Venezuela

Decreta:

La Siguiente:

Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios

Título I. Disposiciones Fundamentales

Artículo 1°

Los asuntos contenciosos que se susciten con motivo de las disposiciones

legales que regulan la propiedad de los predios rústicos o rurales, las

actividades de producción, transformación, agroindustria, enajenación de

productos agrícolas, realizadas por los propios productores, sus asociaciones y

empresas, así como los recursos naturales renovables y las estipulaciones de

los contratos agrarios, serán sustanciados y decididos por los tribunales a que

se refiere la presente Ley.

Artículo 2°

La Jurisdicción Especial Agraria regida por la presente Ley, será ejercida por los

Tribunales Agrarios de Primera Instancia y por los Tribunales Superiores

Agrarios que conocen en Segunda Instancia. Dichos Tribunales estarán

constituidos por un Juez, un Secretario y un Alguacil. Para su funcionamiento

podrán disponer del personal subalterno que sea necesario.

Artículo 3°

La Jurisdicción Agraria se organizara en atención a las regiones establecidas

para el funcionamiento de los órganos agrarios del Poder Ejecutivo. En cada una

de estas Regiones, el Consejo de la Judicatura podrá crear Tribunales

Superiores Agrarios; así como podrá crear en cada Entidad Federal los

Tribunales Agrarios de Primera Instancia que considere necesarios.

Artículo 4°

En todo estado y grado del proceso las partes podrán llegar a la conciliación.

Igualmente podrán acordar con los Jueces la abreviación y transacción debe ser

autorizada por el Juez de la causa, quien no la homologara cuando considere

que se lesionen derechos e intereses de beneficiarios de la Reforma Agraria,

diferentes a las partes que convienen en la transacción.

Artículo 5°

En el curso del proceso los jueces podrán decretar providencias y autos, a fin de

esclarecer y aligerar de oficio los tramites, actuaciones y pruebas. Igualmente,

podrán dar por terminados los actos de examen de testigos y de posiciones

juradas, cuando lo consideren pertinente. A los fines de asesoramiento técnico,

podrán solicitar dictámenes a funcionarios expertos de los organismos públicos

del sector agrario, de los Colegios Profesionales, de los organismos sindicales y

económicos de los sujetos involucrados y, en general, de personas idóneas, sin

que por ello los dictámenes de las personas consultadas sean de obligatoria

aceptación para el magistrado.

Artículo 6°

Los jueces agrarios podrán dar comisión a los demás Jueces de la República, de

acuerdo a lo previsto en el Código de Procedimiento Civil.

Artículo 7°

En los procedimientos agrarios, el Juez podrá dictar aquellas providencias que

tiendan al mejor esclarecimiento de la verdad y a tal efecto, podrá ordenar la

evacuación de las pruebas que estime necesarias, manteniendo en todo caso el

principio de la igualdad de las partes y sin poder suplir defensas y alegatos no

formulados por estas.

Artículo 8°

Los jueces agrarios, de oficio, podrán dictar en juicio las medidas que

consideren necesarias para asegurar y proteger la producción agraria y los

recursos naturales renovables, cuando estén amenazados de desmejoramiento,

ruina o destrucción.

Artículo 9°

Las experticias judiciales promovidas de oficio o a instancia de parte las

ejecutara un solo experto designado por el Juez, quien señalará un plazo breve

para el cumplimiento del cometido.

Artículo 10

Las causas que se sigan en los Juzgados Agrarios llevaran una numeración

cronológica y en ese orden serán decidas, atendiendo para ello a los lapsos

procesales sin perjuicio de lo establecido en el artículo 4 de esta Ley sobre

disminución de términos procesales.

Artículo 11

En los juicios agrarios contra las personas jurídicas de carácter publico, no podrá

admitirse la demanda sin la previa comprobación de haberse agotado por el

interesado las gestiones por la vía administrativa.

Constituye plena prueba respecto de los sujetos de Reforma Agraria

beneficiarios a título gratuito de esta gestión, cualquier documento que,

razonablemente a juicio del Juez, indique la voluntad del demandante de haber

recurrido a dicha vía.



Título IV. Del Procedimiento

Artículo 17°

Los Juzgados Agrarios aplicaran en el proceso las disposiciones pautadas en la

Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo y en la presente Ley,

a menos que en otras leyes se establezcan procedimientos especiales para

ventilar la acción. El incumplimiento de estas disposiciones en la sustentación y

decisión de procesos y recursos legales será causa de reposición de oficio por el

Juzgado de Alzada.

Los Juzgados Agrarios aplicaran en el proceso las disposiciones pautadas en la

Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo y en la presente Ley,

a menos que en otras leyes se establezcan procedimientos especiales para

ventilar la acción. El incumplimiento de estas disposiciones en la sustentación y

decisión de procesos y recursos legales será causa de reposición de oficio por el

Juzgado de Alzada.

Artículo 18°

No podrán admitirse demandas que conlleven al desalojo de los arrendatarios a

que se refiere el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria si no se acompaña a

la autorización del Instituto Agrario Nacional que consagra el mismo artículo. En

el caso de ocupantes la falta de autorización podrá ser opuesta en cualquier

estado y grado del proceso. Sin embargo, si de autos apareciere comprobado

que la autorización a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria

se hace necesaria, refiere el artículo 38 de esta Ley, el Juez repondrá la causa

al estado de que se admita nuevamente la demanda acompañada de la

autorización de desalojo del Instituto Agrario Nacional.

Artículo 19°

Los Jueces no admitirán ninguna demanda que pretenda modificar, menoscabar

o lesionar la situación de tenencia de los beneficiarios de la Ley de Reforma

Agraria, si al respectivo libelo no se acompaña a la autorización previa en el

artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria.

Artículo 20°

Si el demandante es integrante de los órganos directivos de la Federación

Campesina de Venezuela o de cualquiera otra organización sindical agraria y

actúa en nombre de sus afiliados, anexara a la demanda un ejemplar legalizado

de los Estatutos de la Organización a la cual pertenece, con expresión de su

personería jurídica. Dicho ejemplar hace plena prueba respecto de su

representación.

Artículo 21°

En las demandas por desalojo o tenencia irregular de tierras u otros actos

relacionados con la Reforma Agraria, el Juez competente deberá notificar a un

Procurador Agrario de la jurisdicción y este hacerse presente en el acto de

contestación de la demanda, sin cuyo requisito no podrá llevarse a efecto, a

menos que la parte interesada se haga representar por un abogado. El Juez de

la causa podrá imponer multa al Procurador notificado, en caso de inasistencia

injustificada, la cual no podrá ser menor de quinientos (500) ni mayor de dos mil

bolívares (Bs. 2.000,00).

Artículo 22°

A los fines de la citación, en caso de no encontrarse el demandado o no oírsele

practicar personalmente, se fijarán los carteles de emplazamiento, de acuerdo

con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo.

El término será de cinco días continuos desde la fecha de la fijación.

Artículo 23°

Los Juzgados Superiores Agrarios conocerán en apelación de las decisiones de

los Jueces de primera Instancia Agraria, cuando la cuantía exceda de treinta mil

bolívares (Bs. 30.000,00), la apelación deberá interponerse dentro de las tres

audiencias siguientes a la publicación de la publicación de la sentencia.

Artículo 24°

A los expedientes recibidos en el Juzgado Superior Agrario, por apelación de los

fallos definitivos o interlocutorios de Primera Instancia se les dará entrada, se

fijara un lapso de (8) días hábiles para constituir asociados, promover y evacuar

las pruebas procedentes, de acuerdo a lo establecido en el Código de

Procedimiento Civil e instruir las que crea pertinentes el Juzgado, de

conformidad con la presente Ley.

Vencido este lapso se oirán, en la segunda audiencia siguiente, los alegatos de

las partes y se dictara sentencia dentro de los dos día hábiles posteriores, sin

perjuicio de la facultad de dictar autos para mejor proveer

Artículo 25°

El Recurso de Casación podrá ser admitido contra los fallos de Segunda

Instancia, conformes o no con las de la primera. La sustanciación y decisión del

recurso de Casación en materia agraria se regirá por lo dispuesto en la Ley

Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo.

Artículo 26°

Los Juzgados de Primera Instancia Agraria harán ejecutar las sentencias

definitivamente firmes o cualquier otro acto que tenga fuerza de tal, que hayan

decidido, así como los dictados por el Juzgado Superior Agrario, al conocer en

alzada de las sentencias del Juzgado de Primera Instancia.

Artículo 27°

Para la ejecución de las sentencias de los Juzgados Agrarios se observara lo

dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto no colida con la

presente Ley. Los remates serán anunciados en un solo cartel y el justiprecio de

los bienes a rematar lo hará un perito nombrado por las partes. Si no hubiere

acuerdo será designado por el Juez.

Artículo 28°

El Juzgado Superior Agrario con sede en Caracas conocerá en Primera

Instancia de los recursos de nulidad por ilegalidad contra los actos

administrativos de efectos generales o particulares emanados de los organismos

administrativos agrarios.

En la sustanciación y decisión de dichos juicios, el Juzgado Superior Agrario,

aplicara en sus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda,

Tercera y Cuarta del Capítulo II, Título V, de la Ley Orgánica de la Corte

Suprema de Justicia. Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo

podrá interponerse el recurso de apelación, Contencioso Administrativo, a que

se refiere el artículo 184 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Artículo 29°

El Juzgado Superior Agrario con sede en Caracas conocerá de las apelaciones

en materia de expropiaciones a que se contrae la letra a) del artículo 12 de esta

Ley.


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